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齐鲁晚报·齐鲁壹点记者 夏侯凤超
日前，济南市政府制定出台了《关于国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》。在24日召开的济南市委市政府新闻发布会上记者获悉，三类区域必须进行考古调查勘探。
制度创新
将考古环节设置在土地供应前
济南市文化和旅游局党组书记、局长，市文物局局长郅良介绍了《实施意见》的主要内容。《实施意见》包括总体要求、适用范围、工作程序、职责分工、工作要求五部分。
第一部分总体要求。坚持依法依规、应简必简、统筹推进、保护文物、服务便民原则，实现文物保护与城市发展共赢的目标。
第二部分适用范围，包括三个方面：一是六个地下文物保护区内的；二是历史城区范围内的；三是占地二万平方米以上的。
第三部分工作程序，包括六个方面：一是考古调查勘探、发掘作业的主体，调查勘探工作由具有国家文物局批准的考古发掘资质或者省文物局批准的考古勘探资质单位实施，发掘工作由市考古研究所实施。二是考古调查勘探的申请，由土地熟化主体向同级文物行政部门提出。三是考古调查勘探的条件，明确了申请单位应当提供的边界桩点、土地清表、权属问题等条件。四是考古调查勘探发掘的实施，对审批手续、发掘时限、发掘报告、用地规划调整、土地供应意见书等进行了明确。五是考古调查勘探发掘结果的运用，提出以文物行政部门出具的意见书作为供地必要条件。六是考古调查勘探发掘经费的安排，对调查勘探经费、发掘经费、抢救性发掘费用进行了分类明确。
第四部分职责分工，对自然资源和规划、财政、文物、土地熟化主体、区县（管委会）文物行政部门、市考古单位的职责进行了明确。
第五部分工作要求，一是统一思想，提高认识；二是明确分工，合力推进；三是力求实效，确保落实。
《实施意见》立足于制度创新，将考古环节设置在土地供应前，并将土地熟化机构作为申请主体，建立基本建设考古制度，既符合济南市土地供应现实，也兼顾到下步土地储备改革方向。
三类区域必须进行考古调查勘探
考古调查勘探费用由申请单位承担
郅良介绍了关于适用范围问题。《实施意见》根据《文物保护法》、《山东省文物保护条例》、省政府批准的《济南历史文化名城保护规划》有关规定，明确三类区域必须进行考古调查勘探：一是市政府公布的无影山区、刘家庄区、魏家庄区、古城区、二环东路区、牛旺庄区6个地下文物保护区；二是《济南市历史文化名城保护规划》划定的历史城区。三是除上述区域外，凡是占地2万平方米以上的土地供应，均需进行考古调查勘探。2万平方米以下的土地供应，按文物法律法规中关于建设施工中发现地下文物的有关规定进行处置。
关于考古费用问题。考古调查勘探费用由申请单位（土地熟化主体）承担，发掘费用由财政分级负担。《实施意见》适用范围之外，在施工中发现文物的抢救性考古发掘费用，由建设单位列入建设工程预算。
关于考古工作承担主体问题。为保证工作进度和工作质量，《实施意见》将考古调查勘探和考古发掘的承担主体分别作了规定。对考古调查勘探工作，具备国家文物局批准的考古发掘资质或者省文物局批准的考古勘探资质的单位均可参与，并限定了工作时间。对考古发掘工作，《实施意见》规定由济南市考古研究所承担，既可确保考古出土文物不外流，也符合城市考古工作要求。
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山东文物保护条例的《山东省文物保护条例》部分新规定说明
为适应当前经济社会发展形势和文物保护工作需要，切实解决实际工作中的突出问题，《条例》在多个方面都作出了新的、明确规定。
一、关于加强文物管理机构和队伍建设。针对当前我省部分地区特别是基层县（市、区）还没有专门文物管理机构的现状，《条例》第三条第二款明确规定：“县级以上人民政府应当加强文物管理机构和队伍建设，其文物保护委员会负责协调、解决涉及文物保护的重大事项”，这在历史上是没有过的。该规定包涵了设立文物管理机构和文物保护委员会、增加编制和人员数量、加强教育培训、提高队伍素质和工作水平等要求，对于各级政府切实履行文物保护和管理职责，具有重要的指导意义。
二、关于文物保护专家咨询机制。文物保护工作有其自身规律和特殊性，而且专业性很强，为此，《条例》专门增加一款专家咨询机制的内容，即第三条第三款明确规定：“县级以上人民政府应当建立文物保护专家咨询机制”。建立“文物保护专家咨询机制”，有助于促进政府决策、审批活动的科学化、民主化和法制化，进一步提升政府文物依法行政能力。
三、关于委托执法。目前，我省基层文物日常管理和执法工作均由文物管理所等事业单位承担，针对基层文物管理机构建设的现状，《条例》依据《行政处罚法》第十九条，在第六条作出明确规定：“县级以上人民政府文物行政部门可以在法定权限内，委托文物管理机构等具备法定条件的事业组织实施行政处罚”，用法规的形式授权文物行政部门委托执法，这对于缓解文物行政执法力量薄弱、执法难等问题将发挥重要作用。
四、关于尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物管理。我省尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物数量巨大，其保护管理是文物行政部门日常工作的难点，法律法规对此也缺乏相应的规定和标准。针对这一问题，《条例》第八条第一款明确规定： “尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县（市、区）人民政府文物行政部门予以登记公布，参照县级文物保护单位管理”。据此，凡是由县（市、区）人民政府文物行政部门登记公布的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，其“四有”工作、保养修缮、迁移重建、拍摄利用、建设施工审批、以及涉及文物违法行为的行政处罚等，均参照适用县级文物保护单位的规定，具有很强的现实操作性。
五、关于地下文物保护区。针对我省地下文物密集地区分布广、缺乏保护依据的问题，《条例》第八条第二款明确规定：“县级以上人民政府文物行政部门应当将本行政区域内埋藏文物丰富的地区划定为地下文物保护区，报本级人民政府核定公布，纳入土地利用总体规划和城乡规划，参照相应级别的文物保护单位进行管理”。规定哪一级人民政府文物行政部门划定的地下文物保护区，就由哪一级人民政府核定公布，参照同级文物保护单位管理，并纳入土地利用总体规划和城乡规划的做法，提高了地下文物保护区法律上的保护级别，加大了保护力度。
六、关于文物保护员。为加强对古遗址、古墓葬等田野文物的保护力度，有效预防和打击盗掘、破坏文物等违法犯罪行为，《条例》第十条明确规定：“没有专门机构管理的文物保护单位，由县（市、区）人民政府聘请一至三名文物保护员专门负责管理，并支付合理报酬，费用在文物保护经费中列支”。这一规定涵盖了我省所有县级以上文物保护单位，明确聘请文物保护员的责任人是县（市、区）人民政府，确定了文物保护员的数量，保证了经费来源，有效解决了田野文物看护难的问题，这在全国的文物保护地方性法规中开了先例。
七、关于利用不可移动文物举办活动和拍摄电影、电视、广告。不可移动文物尤其是古建筑，大多为木质结构，且年代久远，较为脆弱、易腐蚀、易毁坏。出于对文物安全、自然环境、历史风貌等进行保护的需要，《条例》第二十三条明确规定：“利用不可移动文物举办展览、展销、演出等活动，举办者应当编制文物和环境保护方案，根据文物的级别，经相应的文物行政部门审核，报上一级人民政府文物行政部门批准”；“利用不可移动文物拍摄电影、电视、广告等活动，应当经相应的文物行政部门批准，并按照规定向其管理、使用单位支付费用。涉外拍摄活动按照国家有关规定执行”。
八、关于考古发掘现场拍摄、报道。为了防止引起别有用心的人和不法分子的过分关注，给考古发掘现场带来安全隐患，《条例》第三十条明确规定：“媒体对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目，应当经省人民政府文物行政部门批准”。在严格文物管理的同时，我们衷心欢迎社会各界尤其是各类媒体积极参与文物宣传、保护工作。
九、关于基本建设的文物保护工作。对于基本建设中的文物保护工作，《条例》坚持“文物保护先行”的原则，第三十一条明确规定：“基本建设工程应当避开地上、地下文物丰富的地段。工程项目在立项、选址前，建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见；凡涉及不可移动文物的，建设单位应当事先确定保护措施，作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书，并根据文物级别，报上一级人民政府文物行政部门批准，未经批准，有关主管部门不予立项和批准施工”，此规定将《山东省人民政府关于进一步加强文物保护工作的通知》（鲁政发〔2008〕 93号）的规定上升为地方性法规，在全国也尚属首次；《条例》第三十二条明确规定：“进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设，建设单位应当事先报请省人民政府文物行政部门组织考古调查、勘探，发现文物的，由省人民政府文物行政部门会同建设单位共同商定保护措施”。在文物保护法律法规中规定基本建设项目涉及三种情形均需事先考古调查、勘探的做法在全国是第一次，而且涵盖了线性和片状建设项目；对于基本建设中发现重要文物需要实施原址保护的，《条例》借鉴兄弟省、市的成功经验，在第三十五条明确规定：“在基本建设工程中发现重要文物需要实施原址保护的，县级以上人民政府与建设单位协商后，可以另行安排用地或者收回土地使用权、退还已交纳的土地出让金；造成建设单位经济损失的，依法给予补偿”的处理办法，既保护了文物，也维护了建设单位的合法权益。
十、关于文物征集。针对当前文物征集仍处于自发征集、征集程序及手续不规范的状况，《条例》第四十一条明确规定：“除国家和省另有规定外，文物征集活动必须经省人民政府文物行政部门批准，并自征集活动结束之日起三个月内，将文物征集情况向省人民政府文物行政部门报告备案”；第四十二条明确规定：“文物收藏单位征集文物，应当与文物所有人或者持有人签订合同，明确征集文物的名称、数量和权属等内容，并附加征集文物的照片以及相关资料”。以上规定既保证了文物收藏单位文物征集工作的规范化，防止文物征集纠纷，又能够有效遏制不法分子打着文物征集的旗号非法收购、倒卖文物等现象。
十一、关于监管物品经营。当前，文物收藏被全社会所关注。为规范民间收藏文物的流通秩序，确保国有文物不流失，《条例》第四十九条明确规定：“典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位或者场所经营尚未被认定为文物的监管物品，应当向县(市、区)人民政府文物行政部门提出申请，报省人民政府文物行政部门批准”；第五十条明确规定：“县级以上人民政府文物行政部门应当建立巡查制度；必要时，可以派员进驻市场，对涉嫌文物购销经营活动进行现场监管”。这些规定在文物保护地方性法规中尚属首次，有利于行政主管部门对可能涉及非法文物交易的场所和活动实施有效监管，及时准确地打击非法买卖文物的行为。
十二、关于涉案文物移交。针对涉案文物移交时限的法律空白，《条例》第六十三条明确规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、海关和工商行政管理等部门对追缴的涉案文物，应当登记造册，妥善保管，并在结案后三十日内无偿交还失主或者移交给同级文物行政部门；拒不按时交还或者移交的，由主管机关或者监察机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这对于规范涉案文物移交行为，促进执法部门和司法机关依法履行文物保护职责，保护文物安全和公民私有财产的所有权等都具有重要意义。
十三、关于从事文物保护工作的单位管理。国有博物馆、考古发掘单位作为文物行政部门所属的事业单位，承担了大量日常性文物保护工作，其工作的规范化程度直接影响到我省文物事业基础是否牢固和长远发展。因此，《条例》将上述文物单位的工作作为调整和规范的一个重点。《条例》第二十六条第二款明确规定，“考古调查、勘探由省人民政府文物行政部门批准”，这样一方面可以加强对考古调查、勘探工作的管理，规范工作程序，强化监管，另一方面有利于全面掌握全省各级文物行政部门及考古发掘单位为配合工程开展考古调查、勘探工作的情况，及时发现和查处违法行为，加强基本建设领域的文物保护工作。《条例》第三十七条第二款明确规定：“文物收藏单位应当逐步建设文物藏品数字化信息库”。据此，我省将逐步建立起全省范围内所有馆藏珍贵文物和一般文物的数字档案，摸清馆藏文物底数，实现无纸化、信息化管理，极大地提高馆藏文物管理水平。
十四、关于对部分严重违法行为的处罚。为了增强《条例》的可操作性，使整个法规的逻辑关系更加严密，更好的发挥其引导、教育和震慑作用，法律责任一章对违反前六章义务性和禁止性条款均明确规定了相应的法律责任，在全国的文物保护地方性法规中是最全面的。
《条例》第五十二条明确规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正，并处五万元以上二十万元以下的罚款；造成文物损毁等严重后果的，处二十万元以上一百万元以下的罚款：
（一）未征求文物行政部门的意见，在地上、地下文物丰富的地段进行基本建设工程的；
（二）未经考古调查、勘探，擅自进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设的。
第五十三条明确规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物行政部门责令限期改正；逾期不改正或者造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款：
（一）对社会开放的文物保护单位和有不可移动文物的参观游览场所的管理、使用单位，拒不采取有效措施保证文物安全，或者破坏文物的自然环境和历史风貌的；
（二）在文物保护单位的保护范围内，擅自设置户外广告设施或者栽植、移植大型乔木和修建构筑物的；
（三）在文物保护单位的保护范围内，修建人造景点或者存放易燃、易爆、有毒、有腐蚀性等危害文物安全的物品的；
（四）在工程建设和生产活动中发现文物，不立即停止施工、生产，造成文物损毁的；
（五）建设和施工单位拒不配合或者妨碍考古调查、勘探、发掘工作的；
（六）建设单位拒不支付考古调查、勘探、发掘费用的；
（七）建设单位进行基本建设工程涉及不可移动文物，未事先确定文物保护措施，或者未将事先确定的保护措施报请批准的；
（八）擅自利用不可移动文物举办展览、展销、演出或者拍摄电影、电视、广告等活动的；
（九）擅自对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目的。
前款规定的违法行为人是国家工作人员的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十四条明确规定：“违反本条例规定，擅自变更已批准的修缮计划和工程设计、施工方案，对文物保护单位进行修缮、迁移、重建的，由县级以上人民政府文物行政部门责令改正；造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。
以上规定从根本上改变了以往执法人员处理违法行为时无法可依的局面。
十五、关于国家工作人员的法律责任。为了使政府各有关部门及其工作人员依法履行文物保护职责，规范自身行政行为，落实执法责任制，《条例》规定了国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为应承担相应的法律责任。《条例》第五十三条第二款明确规定：“前款规定的违法行为人是国家工作人员的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”；第六十一条明确规定：“违反本条例规定，发展改革、国土资源、住房城乡建设、规划等有关部门及其工作人员未征求相应的文物行政部门意见，或者未经文物行政部门同意擅自审批建设项目的，由主管机关或者监察机关责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”；第六十二条明确规定：“违反本条例规定，擅自改变文物保护单位行政隶属关系的，由上级人民政府责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”；第六十四条明确规定：“文物行政部门及其工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
什么样的土地开建之前要请考古勘探？
出让和划拨国有建设用地使用权前必须进行考古勘探，所需经费从市文物保护专项资金中列支。