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2021年历城区裴家营东南墓地全景(由东向西)
济南郭氏家族墓地、济南莱芜区口镇街道汉末魏晋墓地、裴家营东南墓地……2021年以来，济南市考古研究院考古发掘项目数量和墓葬数量远超“十三五”期间的平均年工作量，这都得益于济南率先实行“先考古，后出让”制度，并在考古前置中创新使用“调查 勘探”的新模式。
8月25日，东营市文化和旅游局党组成员、副局长贾密林一行4人，到济南市考古研究院调研考古前置政策。市考古研究院负责人郭俊峰、副院长柴懿接待了调研组一行。郭俊峰详细介绍了济南“考古前置”政策出台的背景、采取的措施、面临的问题以及取得的成果。
记者了解到，2020年以来，济南市在全省率先实施国有建设用地供地前的“考古前置”政策，并取得了领先全国的成果。济宁、淄博、德州、东营、潍坊、烟台、日照、枣庄等兄弟城市纷纷派人前来我市，调研学习考古前置政策，济南市的考古前置政策已经成为全国考古界的工作典型。
东营市文化和旅游局调研组一行到济南市考古研究院调研考古前置政策。
济南市考古资源丰富，“考古前置”后取得较大成果
济南市拥有丰富的考古资源，在历年“全国十大考古新发现”中，济南先后共有8处入选;2017年开始每年评选的山东省“五大考古新发现”，济南已有4处;有14项发掘项目入选山东省“百年百项重要考古发现”;1项入选中国“百年百大考古发现”……
郭俊峰介绍，市考古研究院在考古前置政策实施以来，取得较大的成果。截至目前，共完成考古调查项目698项、考古勘探项目176项，共计9958万平方米;发现并原址保护古遗址17处;对20个项目进行了考古发掘，发掘古代墓葬756处，发掘面积11350平方米，出土文物1923件(套)。其中济南元代郭氏家族墓被评为山东省“五大考古新发现”，目前仍有重要考古发现项目正在进行中。
据统计，济南的考古项目中，40%以上是在工程建设中发现的，尤其是入选山东“五大考古新发现”的项目，100%是在建设工程中发现的。伴随我国大规模的经济建设，济南市考古研究院自1997年以来，配合工程考古发掘近200项，出土文物近10000件。近年来，基建规模空前扩大，大量土地出让建设，“可能埋藏文物遗存”的区域也在成倍增加。
在此背景下，经过前期充分调研和研究，2020年6月，济南市在全省率先出台了《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》，规定国有土地出让前必须要进行考古调查勘探。半年实践后的2021年1月，济南市又推出《济南市人民政府关于推进国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的补充意见》，进一步把地下文物分布风险分区域分等级。
在制度设计上，把考古纳入国有土地出让的先行条件，山东省“先考古，后出让”的政策在济南率先落地实行，而“调查 勘探”的济南新模式也是这一政策的创新点。
2021年11月，莱芜区口镇古墓群发掘项目结束。这是一处汉末魏晋墓地，是山东地区一次性发现的花纹砖数量最多的墓地。这处古墓群考古开创了济南市考古数个第一：一次性发现的花纹砖数量之多在济南地区属首次;第一次发现在一座墓葬中使用多种花纹砖砌筑，在山东省内也属罕见;出土的花纹砖样式繁多、内容丰富，以博局纹砖铺设地面为济南地区第一次发现;北斗七星以及玉兔、金蟾组成的月亮图像，说明汉末魏晋时期已经形成月宫故事体系。大量的车马出行画像砖密集出现，在山东地区较为少见;特别是第一次出现的龙纹图像，展示出中国龙图腾在发展过程中的阶段形象。
这次考古发现是济南市考古研究院在莱芜区的首个发掘项目，也是“考古前置”执行以来非常重要的一次考古发掘，显示出济南这一政策和措施的实际效果。
让考古发掘减少全面勘探前的清表阻力
地下文物由于其埋藏的复杂性和发现的偶然性，发现难度较大，但却是记录灿烂文明、传承历史文化的重要载体，是不可再生的文化资源。
郭俊峰说，把地下文物保护好，是全社会的责任，更是考古人义不容辞的职责。考古前置政策的实施为地下文物保护提供新的思路，考古部门为此实行了“调查 勘探”的新模式，是实现这个目标的创新措施，确保地下文物“发现得了，保护得下”。把地下文化遗产保护下来，再“活”起来，最终“火”起来，达到永久保护、传承利用的目的，为丰富济南历史内涵、展示济南灿烂文明，提供物质基础。
再就是在土地出让过程中，缩减土地出让周期，合理规划土地使用，保护地下文物;在考古过程中，减少全面勘探前的清表阻力，用最少的钱办最大的事。
郭俊峰说，要做到这些，就必须深入贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”考古工作方针的新探索，这样做的结果就是提升了济南乃至山东文物保护工作的水平。济南市的考古部门在这方面的创新措施有三个：
第一是率先在全省将考古环节提前到土地出让前;第二是以区域为单位，在全国首次对“可能埋藏文物遗存”的区域进行风险等级评估分级，从而做到有的放矢，精准勘探;第三是对发现的地下文化遗存根据具体情况分别处理。比如，对发掘中遇到的重要遗迹进一步提出保护建议，这一点在董家街道元代郭氏墓地的发掘和研究中做得比较典型。
济南元代郭氏家族墓位于济南市历城区董家街道，在工程建设过程中发现，由济南市考古研究院于2021年4月到7月发掘。
该墓地位于发掘区西北部，墓葬共12座，其中7座墓中发现有纪年文字，年代最早为泰定三年(公元1326年)，最晚为至正年间(公元13411368年)，5座墓的年代集中在至元四年、五年(公元1338年、1339年)，墓主人包括郭八公、郭十公、郭十一公、郭十二公、郭七翁母亲李氏、郭佳之父郭德。砖雕壁画墓中，砖雕主要包括仿木结构建筑、桌椅、灯檠、衣架等。壁画主要包括歇山式建筑、开芳宴、启门图、孝行故事图、云鹤图及花卉等，出土器物包括瓷碗、瓷罐、瓷瓶、瓷香炉、铜镜、铜钱等。
郭氏家族墓地是山东地区已知规模最大的元代砖雕壁画墓群，前后双室且纪年明确的元代砖雕壁画墓在山东地区也是首次发现。该墓地墓葬形制多样，出土纪年数量较多，是近年来山东地区乃至全国范围内元代考古的重要新发现。
考古人员在工地施工前先行进行考古勘探。
解决了文物保护和建设单位之间的矛盾
“考古前置”“调查 勘探”，在实际考古发掘工作中，对于城市建设到底有哪些帮助呢?
郭俊峰说，采取了考古前置措施后，解决了文物保护和建设单位之间的矛盾，优化了营商环境，降低了企业经济和时间成本。从2021年1月《考古前置补充意见》实施至2022年6月，全市共进行考古调查项目600余项。这些工作确保了济南东绕城高速拓宽、济南国际医学科学中心等一大批省市重点项目的落地实施。
经过考古前置，大量的遗址墓葬被发现和保护。考古部门统计，仅2021年，济南市在考古前置中发现并确定实施原址保护的项目有13项，完成考古发掘14项，共清理各个时期的墓葬500余座，出土文物830件(套)。这些保护下来的文化遗产，展现了济南古代的灿烂文明，延伸了济南历史轴线，丰富了文化内涵，活化了历史场景。此外，“先考古，后出让”的新做法，让土地出让的时间成本和经费开支大幅度下降。
郭俊峰告诉记者，“调查 勘探”新模式保障了考古前置政策的顺利实施，促进了文物保护和利用。越来越多的地下文化遗产正在被保护下来。很多新发现的遗址墓葬得到永久保护和展示，达到了文化遗产保护利用的目的。
“更关键的，‘考古前置’成为宣传文化遗产保护的平台。‘考古前置’使土地出让单位提高了对依法保护文化遗产的重视，更多文物得到保护，体现了大众对依法保护文物的认可。许多发掘项目成为文化交流、展示济南形象的名片和窗口。”郭俊峰认为，这项措施的实施所取得的成果是实实在在的。
裴家营东南墓地考古发掘也是济南“考古前置”取得的重要成就之一。裴家营东南墓地位于济南市历城区鲍山街道裴家营村东南部，该墓地是配合工程建设前期勘探过程中发现的。
自2021年3月底至2021年8月，济南市考古研究院完成发掘工作，共清理墓葬84座。出土完整及可复原器物110余件(组)，主要器形有陶罐、陶壶、瓷碗、瓷盘、瓷罐、铜钱等，另有少量陶案、陶耳杯、陶盘、铜镜、铜钗、铜铃、铜珩等。其中，15座宋元墓葬中的随葬品较少，仅有少量瓷碗、瓷罐、瓷钵、铜钱、铜镜等。
这次最重要的成果，是发现了目前山东地区乃至全国最早的战国砖椁墓。这次的整体发现为研究战国晚期齐文化区域特征、齐国边邑状况、齐国葬俗等提供了重要资料，对于研究济南的城市发展历史及经济、生活等方面的历史，也具有极高的价值。
考古人员在元代郭氏家族墓考古发掘中对墓中壁画进行清理。
节省了大量资金，发掘了大量文物遗存
考古前置的“先考古，后出让”保护理念逐渐深入人心，众多考古遗迹得以保护利用。2021年，全市考古前置政策的推出对遗产保护起到了巨大的推动作用。包括中央媒体在内的各级媒体广泛地宣传了济南的历史文化，让济南取得了巨大的社会效益和经济效益。
从2021年初至今，市考古研究院先后完成考古调查加勘探的地块面积近7000万平方米。放在之前企业拿地后完成这个面积的勘探工作，至少需要2.8亿元，考古前置后，企业不用拿一分钱，考古费用全部由政府买单，而政府财政仅用了不足8000万元，直接节省2亿元以上。平均土地出让和项目落地时间均比预定时间提前了整整24个月，而节约的时间产生的经济效益，则无法估量。
更重要的是，考古前置的调查勘探发现了大量古代遗迹，发掘出土了大量文物遗存，展示了济南古代文明的灿烂成就和对中华文明的贡献，同时也为学术研究提供了坚强的支撑。考古前置实行以来，发掘项目数量和墓葬数量远超“十三五”期间市考古院的平均年工作量，出现了文化建设和经济建设双赢的局面。
“济南市的考古前置政策及‘调查 勘探’模式是考古能力建设的有益探索，是有力贯彻中央关于考古与文物保护政策的实际行动，是探索建设中国特色、中国风格、中国气派考古学的重要组成部分。这种方式已经成为全国考古界的‘考古前置济南新模式’，代表着济南市在考古方面走在了全国前面，取得了令人瞩目的成绩!”郭俊峰很自豪地说。
济南出土元代郭氏家族墓群
济南出土元代郭氏家族墓群
山东文物保护条例的新《条例》的主要特点
《山东省文物保护条例》重点是对《文物保护法》和《文物保护法实施条例》进行补充、细化，同时从我省文物工作实际出发，积极创新，增强可操作性与针对性，其中不少规定在文物保护地方性法规中尚属首次。与1994年《山东省文物保护管理条例》相比，新《条例》体例由原来的八章变为七章，结构和条款的顺序进行了重新调整，更加精炼、科学。因此，新《条例》内容更加全面、丰富，规定更为明确，更利于实际操作，概括起来有以下特点：
一是突出文物管理机构和队伍建设。针对当前我省部分县（市、区）还没有专门的文物管理机构的情况，《条例》第三条第二款作出“县级以上人民政府应当加强文物管理机构和队伍建设”的规定。“加强文物管理机构和队伍建设”包涵了设立文物管理机构、增加编制和人员数量、加强教育培训、提高队伍素质和工作水平等要求，对于各级政府切实履行文物保护和管理职责，具有重要的指导意义。
《条例》规定县级以上人民政府设立“文物保护委员会”，具体组织、协调、管理本辖区内文物保护工作；应当建立“文物保护专家咨询机制”，涉及文物保护方面的决策前，听取专家意见，促进政府决策、审批活动的科学化、民主化和法制化。
二是突出委托执法。目前，我省基层文物保护日常管理和执法工作一般由文物管理所等事业单位承担，工作难开展，安全监管不到位，对盗掘、盗窃、倒卖文物等违法行为打击不力等诸多问题。《条例》依据《行政处罚法》规定，作出 “县级以上人民政府文物行政部门可以在法定权限内，委托文物管理机构等具备法定条件的事业组织实施行政处罚”的规定，有效解决了县级文物事业单位执法地位问题，对于缓解文物行政执法力量薄弱、执法难等问题将发挥重要作用。
三是突出未列入文物保护单位的不可移动文物管理。我省尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物有近万处，其保护管理是文物行政部门日常工作的难点，法律法规对此也缺乏相应的规定和标准。针对这一问题，《条例》第八条第一款规定，“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县（市、区）人民政府文物行政部门予以登记公布，参照县级文物保护单位管理”，凡是由县（市、区）人民政府文物行政部门登记公布的尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，其“四有”工作、保养修缮、迁移重建、拍摄利用、建设施工审批、以及涉及文物违法行为的行政处罚等，均参照适用县级文物保护单位的规定，具有很强的现实操作性。
针对我省地下文物密集地区分布广、缺乏保护依据的问题，《条例》第八条第二款确立“地下文物保护区”的概念，规定“县级以上人民政府文物行政部门应当将本行政区域内埋藏文物丰富的地区划定为地下文物保护区，报本级人民政府核定公布，纳入土地利用总体规划和城乡规划，参照相应级别的文物保护单位进行管理”。规定哪一级人民政府文物行政部门划定的地下文物保护区，就由哪一级人民政府核定公布，参照同级文物保护单位管理，并纳入土地利用总体规划和城乡规划，充分体现了《条例》制定的科学性、可操作、重实效的原则。
四是突出田野文物保护。为加强对古遗址、古墓葬等田野文物的保护力度，有效预防和打击盗掘、破坏文物等违法犯罪行为，《条例》第十条明确规定“没有专门机构管理的文物保护单位，由县（市、区）人民政府聘请一至三名文物保护员专门负责管理，并支付合理报酬，费用在文物保护经费中列支”。这一规定涵盖了我省所有县级以上文物保护单位，明确聘请文物保护员的责任人是县（市、区）人民政府，确定了文物保护员的数量，保证了经费来源，有效解决了田野文物看护难的问题，这在全国的文物保护地方性法规中是首创。
五是强化对利用不可移动文物的管理。不可移动文物尤其是古建筑，大多为本质结构，且年代久远，较为脆弱、易腐蚀、易毁坏。为确保文物安全，《条例》规定：“利用不可移动文物举办展览、展销、演出等活动，举办者应当编制文物和环境保护方案，根据文物的级别，经相应的文物行政部门审核，报上一级人民政府文物行政部门批准”（第二十三条）、“媒体对考古发掘现场进行新闻报道、电视直播或者制作专题类节目，应当经省人民政府文物行政部门批准”。
六是突出基本建设中的文物保护工作。对于基本建设中的文物保护工作，《条例》坚持“文物保护先行”的原则。《条例》第三十一条规定：“基本建设工程应当避开地上、地下文物丰富的地段。工程项目在立项、选址前，建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见；凡涉及不可移动文物的，建设单位应当事先确定保护措施，作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书，并根据文物级别，报上一级人民政府文物行政部门批准，未经批准，有关主管部门不予立项和批准施工”。《条例》第三十二条规定“进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设，建设单位应当事先报请省人民政府文物行政部门组织考古调查、勘探，发现文物的，由省人民政府文物行政部门会同建设单位共同商定保护措施”。在文物保护法律法规中规定基本建设项目涉及三种情形均需事先考古调查、勘探的做法在全国是第一次，而且涵盖了线性和片状建设项目。第三十五条规定“在基本建设工程中发现重要文物需要实施原址保护的，县级以上人民政府与建设单位协商后，可以另行安排用地或者收回土地使用权、退还已交纳的土地出让金；造成建设单位经济损失的，依法给予补偿”的处理办法，既保护了文物，也维护了建设单位的合法权益。
七是突出对文物征集活动的管理。针对当前文物征集仍处于自发征集、征集程序及手续不规范的状况，《条例》作出新规定：“除国家和省另有规定外，文物征集活动必须经省人民政府文物行政部门批准，并自征集活动结束之日起三个月内，将文物征集情况向省人民政府文物行政部门报告备案”，“文物收藏单位征集文物，应当与文物所有人或者持有人签订合同，明确征集文物的名称、数量和权属等内容，并附加征集文物的照片以及相关资料”。以上规定既保证了文物收藏单位文物征集工作的规范化，防止文物征集纠纷，又能够有效遏制不法分子打着文物征集的旗号非法收购、倒卖文物等现象。
八是强化对流通文物的管理。当前，文物收藏被全社会所关注。为加强流通文物管理，《条例》明确规定：“典当行、拍卖公司、文化市场、旧货市场、艺术品市场等单位或者场所经营尚未被认定为文物的监管物品，应当向县(市、区) 人民政府文物行政部门提出申请，报省人民政府文物行政部门批准”（第四十九条）。第五十条规定：“县级以上人民政府文物行政部门应当建立巡查制度，必要时，可以派员进驻市场，对涉嫌文物购销经营活动进行现场监管”。这些规定在文物保护地方性法规中尚属首次，有利于行政主管部门对可能涉及非法文物交易的场所和活动实施有效监管，及时准确地打击非法买卖文物的行为，规范民间收藏文物的流通秩序，确保国有文物不流失。
九是进一步规范执法部门和司法机关移交文物的行为。针对涉案文物移交时限的法律空白，《条例》第六十三条作出“结案后三十日内无偿交还失主或者移交给同级文物行政部门”的规定，明确拒不移交行为的法律责任。这对于规范涉案文物移交行为，促进执法部门和司法机关依法履行文物保护职责，保护文物安全和公民私有财产的所有权等都具有重要意义。
十是突出对文物保护单位的规范管理。国有博物馆、考古发掘单位作为文物行政部门所属的事业单位，承担大量日常性文物保护工作。《条例》分别对考古发掘单位开展考古调查、勘探工作的审批程序、出土文物清单提交、考古发掘报告和移交出土文物的时限、出土文物管理、博物馆安全管理制度、安全设施配备、藏品账目建立和备案、馆藏文物借用、交换程序等多个方面作出明确、细致的规定，从而实现了对文物全方位、无缝隙管理，填补了多项法律空白。
十一是强化法律责任。《条例》法律责任一章对违反前六章义务性和禁止性条款均明确了相应的法律责任，在全国的文物保护地方性法规中是最全面、最严格的。特别是对“未征求文物行政部门的意见，在地上、地下文物丰富的地段进行基本建设工程”，“未经考古调查、勘探，擅自进行占地二万平方米以上的大型基本建设工程或者在地下文物保护区、历史文化名城范围内进行工程建设”等情节恶劣或者造成严重后果的违法行为规定了二十万元以上一百万元以下罚款的行政处罚。法律责任的强化，使整个法规的逻辑关系更加严密，可操作性更强，教育和威慑作用更大，从根本上改变了以往处理违法行为时规定不明确、无法可依的局面。同时，《条例》规定了文物行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为应承担相应的法律责任（第六十四条），这在全国也是一个创举。
